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【学习】政府和社会资本合作(PPP模式)概念辨析

政府和社会资本合作(PPP模式)概念辨析

PPP不是中国的本土产品,是从国外引入的概念。我国近年来将PPP模式统称为“政府和社会资本合作”,其中我国第一个“P”主要指政府,第二个“P”是包含国有企业、民营企业、外商投资企业和混合所有制在内的广义的社会资本方,这种称谓与国际上通行的将PPP理解为“公私伙伴关系”存在明显差异,凸显出中国特色的PPP与国际社会对PPP内涵的普遍认知存在重大差异。为了全面理解PPP模式的真正内涵,本课题首先从概念本身的理解和辨析开始。


 01  ▌

有关国际组织对PPP模式的定义


PPP是英文Public-Private-Partnership的简称,本义是“公私伙伴”,即公共部门与私营部门建立合作伙伴关系,发挥各自优势,合理分担风险,实现利益共享,提高公共产品供给的质量和效率。


PPP关注公共部门和私营部门建立合作伙伴关系,各个国家的公共部门机构设置、运行机制、管理体制、法律制度框架存在差别。因此,当谈到PPP概念时,都指特定国家的PPP概念,不存在一个“超国家”的PPP定义。PPP模式的选择,必须符合具体国家的发展阶段、制度环境及具体需要,符合特定国家的实际情况。


PPP概念的内涵从不同角度有不同的理解,目前尚没有一个国际上普遍接受的PPP定义。不同的国家、不同的发展阶段、不同的应用领域,对PPP存在不同的理解。从PPP字面的含义去理解,公共部门(政府部门)和私营部门合作,可追溯到远古时期,涉及到各个层面。诸如埃及的金字塔、中国的万里长城、近代中国的洋务运动、改革开放之后中国举办的各类中外合资合作企业等,尤其是一些大型基础设施建设,既离不开政府公共部门的密切配合,也离不开企业等私营部门的大力支持,而是政企双方密切合作的结晶,都可理解为公私合作项目,都可归类为PPP。客观上讲,这种泛化的理解是没有实际意义的,不利于从当代基础设施项目运作的核心内涵等角度正确理解和把握现代PPP模式的基本特征及运作规律。国际上,对PPP模式没有统一的定义。在有关国际组织的政策文件中,可以看出不同机构从各自角度对PPP模式的理解。 


1、联合国


(1)联合国开发计划署(UNDP)

联合国开发计划署认为,PPP是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系,通过这种合作形式,合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时,政府不是把项目的责任全部转移给私营部门,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。


这个概念强调PPP项目需要构建合作关系、追求更好绩效、责任和风险的合理分担,没有强调由谁承担工程实施的具体任务。


(2)联合国培训研究院

联合国培训研究院认为,PPP涵盖了不同社会体系倡导者之间的所有制度化合作方式,目的是解决当地或区域内某些复杂问题。包含两层含义:


其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私营倡导者之间的各种合作关系;


其二是为满足公共产品需要,公共部门和私营部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。


这里所提出的是一个内涵广泛的PPP概念,涵盖各种形式的合作伙伴关系。强调PPP需要建立制度化合作关系、解决特定问题、满足公共服务需要、主要是完成大型基础设施项目。


(3)联合国欧洲经济委员会

联合国欧经会(UNECE)提出不同于传统PPP模式的“以人为本PPP”(People-first PPP)概念,要求在各类利益相关者中,确保“人”放在首位。以人为本PPP聚焦于提升各类社区的生活品质,特别是那些通过创造本地和可持续的工作机会,与贫困抗争的社区;与饥饿抗争改善生活、提升性别平等、为所有人提供水、能源、交通和教育的社区;以及那些提升社会凝聚力、公正性并反对所有形式的与人种、种族、信仰和文化相关的歧视的社区。以人为本的PPP模式,必须提高规模、速度并让更多的人可以用付得起的价格得到更好的服务。以人为本的PPP标准反映PPP项目中的国际最佳实践,目的是构建一套政策性文件,指导政府通过透明性程序选择实施模式,旨在实现更方便地获得必要服务,提升公平性,提高效率,即使在最有挑战性的法律架构下也可以运用。只有政府通过全球合作,与私营部门、公民社会和国际组织携手合作,才能实现可持续发展目标。


(4)联合国亚太经社委员会

联合国亚经会提出在研究是否实施PPP模式时,应当考虑到PPP模式的主要局限性:


1)不是所有项目都适用(基于各种原因:政治的、法律的、商业生存能力等);


2)由于预估的高风险,或者缺乏实施特定项目的技术、金融和管理能力,私营部门可能对某项目缺乏兴趣;


3)PPP项目的成本可能过高,除非额外成本(较高的交易和融资成本)可以通过效率提升来抵消;


4)通过PPP模式改变特定基础设施资产的运营和管控方式,可能还不足以提高其经济绩效,除非还满足其它必要条件。这些条件可能包括适当的行业与市场改革,以及改变基础设施的运营与管理实践;


5)PPP模式的成功通常取决于规制效率。


2、欧盟


(1)欧洲PPP专业知识中心

欧洲PPP专业知识中心认为,与传统的公共采购方式不同,PPP模式强调公共机构与私营部门合作提供公共基础设施项目(如公路、铁路、医院),具有以下典型特征:


1)公共采购机构(“行政当局”)与私营部门公司(“PPP公司”)签订长期合同,着眼于服务采购,而不是资产;


2)将项目的设计、建设、运营与/或融资等特定风险转移给私营部门;


3)重点是明确项目的产出而非投入,关注项目全生命周期的表现;


4)使用私营融资(经常是“项目融资”)来支持转移给私营部门的各类风险;以及


5)使用PPP模式代替传统的政府采购的合理性基于以下假定:与私营部门优化风险分担,为公共部门及最终使用者提供更好的“物有所值”。


(2)欧盟委员会

欧盟委员会认为,PPP是指公共部门和私营部们之间的一种目的为提供传统上应由公共部门提供的公共项目或服务的合作关系。它承认双方均存在优势,且通过双方从事所擅长的工作,来使得公共服务和基础设施可以被最有效率的提供。


该定义强调PPP公私双方要建立合作关系、发挥各自优势、共担风险和责任。 


3.世界银行


世界银行认为,PPP是私营部门与政府机构签署的一份长期合同,目的是提供公共资产或服务,其中私营部门承担重大风险和管理责任并按绩效获得回报。大多数PPP项目的合同期限介于20-30年之间,有一些期限较短,也有少数超过30年。各类PPP模式的区别体现为三个方面:


一是涉及的资产类型;


二是私营部门承担的责任;


三是私营部门的投资回收方式。


政府与私营部门可能会订立各种合同,有些合同也具有PPP的部分特征,如合同期限长、基于产出或绩效付费,如管理合同、租赁合同、设计-建设或交钥匙合同、金融租赁合同等,但是根据上述定义不属于PPP模式。


世界银行强调PPP是私营部门和政府部门之间在公共产品或服务供给方面达成的长期合同,私营部门承担重要的风险和管理的责任并且其报酬与业绩相关。PPP模式构建的支付机制应当让私营部门获得的实际收益与绩效挂钩。私营部门有正向激励去实现由政府采购机构设定的各项绩效指标,当达到有关业绩标准时,私营部门应能获得扣除成本后的盈余。同时,持续性显著偏离设定的绩效标准应当取消合同,设计的终止补偿机制应当让私营部门难以将退出项目作为轻松的解决方案。


世界银行建议PPP项目的合同期限应该足够长,以便能够有效激励私营部门从包括项目设计、运营在内的整个项目寿命周期整合各类成本因素,实现初始投资成本与未来维护和运行成本的统筹权衡优化。从项目“全生命周期”考虑项目成本和收益,实现服务提供效率优化,是使用PPP模式提供公共服务的核心理念。


4、亚洲开发银行


亚洲开发银行认为,PPP是为开展基础设施建设和提供其他服务而在公共部门和私营部门之间建立的一系列合作伙伴关系。其特征有:政府授权、规制和监管,私营部门出资、运营提供服务,公私长期合作、共担风险,提高效率和服务水平。


该定义强调PPP模式的合作可以采用多种模式、政府必须介入并承担相应职责、私营部门进行投资并提供运营服务、应建立长期合作关系、风险应共同分担、要有利于提高公共服务供给的效率和质量。 


5.经济合作与发展组织


经济合作与发展组织认为,公私伙伴关系(PPPs)是政府与私营合作方之间的长期协议,私营部门使用某项资本性资产提供公共服务并负责筹集资金,同时分担相关风险。PPP模式可以提供的公共服务包括基础设施资产(如桥梁、道路)和社会资产(如医院、公用事业、监狱)。


经济合作与发展组织认为,PPP模式的公共治理涉及三个方面12项原则:


首先,建立清晰的、可预测的且合法的制度框架,政府主管部门应具有较强的能力及足够的资源。具体包括三项原则:


(1)政治领导应当确保公众知晓PPP模式和传统采购方式的成本、收益和风险。PPP模式需要包括最终使用者在内的利益相关者的积极磋商和参与,来界定相关项目并随后监控服务质量;


(2)明确关键制度和责任。要求采购主管部门、PPP执行机构、中央预算主管部门、最高审计机构和行业规制机构等,得到明确授权并拥有充分资源,确保有审慎的采购过程和清晰的问责路径;


(3)确保影响PPPs运行的所有重要规制是清晰的、透明的、可执行的。


其次,选择PPP模式的基础是物有所值,应遵循六项原则:


(1)所有投资项目应当在高级政治层面进行轻重缓急排序。由于存在诸多竞争性的优先投资项目,明确并追求战略性目标属于政府责任。投资决定应当基于政府整体视角,独立于如何采购及为具体项目融资。不应当存在制度、流程或会计上的偏见,用于支持或反对PPP模式;


(2)仔细考察哪种投资方式可能实现最佳的物有所值。特定项目的核心风险因素和特征,应当通过对采购选项的事先测试来进行评估。采购选项的事先测试应当让政府有能力决策是否进一步考察PPP选项;


(3)将各类风险转移给最佳主体。特定风险应当被定义、识别、测量,承担特定风险的主体应当有能力以最低成本防止特定风险的发生或以最低成本管理已出现的风险;


(4)采购主管部门应当为PPP项目的运营阶段做好准备。为确保实现物有所值,在进入运营阶段之前,也需要有同样强度的警觉和努力。当转向PPP项目的运营阶段时,应当特别谨慎,因为政府方的主体容易改变;


(5)再谈判时应当维持物有所值。只有因为政府裁定的政策性行为所造成的条件改变,政府才应当考虑补偿私营部门。任何再谈判都应当透明并服从PPP模式审批的法定程序。应当有清晰的、可预测的、透明的争议解决机制;


(6)政府应当通过竞争性招标程序和可能有的结构化PPP程序,确保存在充分的市场竞争,要有一个能持续发挥作用的市场。当市场运营商很少时,政府应当确保招标流程的公平竞争环境,让潜在运营商可以进入市场。


最后,确保预算流程执行透明,降低财政风险并确保采购流程公正,应遵循六项原则:


(1)遵循政府的财政政策,中央预算主管机构应当确保项目可支付及全部投资可持续;


(2)应当在预算流程中透明地处理具体项目。预算文件应当披露所有成本和或有负债。应当特别重视,确保整体公共部门PPP预算透明;


(3)政府应当防止浪费和腐败,确保采购流程的公正性。相关主管机构应当具备必要的采购技巧和能力。



 02  ▌

有关国家对PPP模式的定义


1、美国


美国PPP国家委员会认为,PPP是介于外包和私有化之间并结合两者特点的公共产品的提供方式。它充分利用既有资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施,提供相关服务用以满足公共需要。这个定义强调:


(1)已经建成的基础设施通过签订委托运营合作等方式进行服务外包不属于PPP;


(2)将基础设施项目进行私有化完全推向市场不属于PPP;


(3)强调发挥私营部门的作用,强调目标应聚焦于满足公共服务需求。 


2、澳大利亚


澳大利亚政府基础设施和地区发展部认为,PPP指政府与私营部门之间的一项服务合同,政府向长时间提供基础设施和相关服务的私营机构(通常是联合体)付费。私营提供商将建设有关设施并在很长时期内按照特定标准运营或维护该设施。私营提供商通常提供项目资金。政府部门通常希望私营机构在项目设计、建设和运营阶段能够提供全生命周期的创新和效率。


澳大利亚政府基础设施和地区发展部认为,应用PPP模式应坚持如下核心原则:


(1)Value for Money(VfM)物有所值;


(2)Public interest公共利益;


(3)Optimal risk allocation风险优化配置;


(4)Output oriented以产出为导向;


(5)Transparency透明;


(6)Accountability责权明晰;


(7)Engaging the market利用市场机制;


(8)Modified funding and financing改进筹资和融资方式;


(9)Sustainable long - term contracting可持续的长期合同。


澳大利亚所指的PPP项目属于政府付费的PFI项目,强调政府购买服务,属于基本公共服务领域。上述定义强调PPP应建立长期合作伙伴关系,政府付费,满足公共服务需求,保证基础设施的可用性及公共服务的质量和效率。 


3.加拿大


加拿大国家PPP中心认为,公私合作关系(PPP)是一种长期的以绩效为基础的采购公共基础设施的方式,其中私营部门承担融资与建设方面的主要风险,并确保实现特定基础设施从设计、规划到长期维护方面的有效执行。PPP可以通过约束私营机构在公共资产预期生命周期内所承担的责任,使得政府的能力得以提升。PPP能够发挥作用的原因在于,PPP利用私营部门的专业经验和创新能力以及资本市场的市场规则和激励机制来提供公共基础设施项目。


加拿大PPP国家委员会认为,PPP模式是公共部门和私营部门之间的一种合作经营关系,它建立在双方各自经验的基础上,通过适当的资源分配、风险分配和利益共享机制,最好地满足事先清晰界定的公共需求。PPPP将基础设施实施有关的各类风险(诸如项目超支、工程延迟、意外维护与/或资产隐含瑕疵等相关的工程成本)的主要部分转移给私营部门。实现这一目标的手段是让私营部门接受一份适用于该资产存续期的合同的约束。该合同将持续性的运营与/或维护付费与最初的项目建设整合起来。在实际操作层面强调:


(1)在项目建成并投入运营之前,政府不付费;


(2)合同涉及政府付费主要部分是在很长时期内支付,并且前提是资产维护适当并运行良好;


(3)事先明确资产的全寿命成本,意味着纳税人在合同期内不会冒成本非预期上升的风险;


(4)PPPP模式并不适用于所有类型项目,但是如果应用到合适的项目,PPPs能够提供很多收益。


加拿大对PPP的定义强调要发挥公共部门和私营部门各自的优势,建立合作伙伴关系,强调风险分担,关注利益共享,聚焦公共服务,采用多种方式。 


4.英国


英国基础设施项目管理局(IPA)认为,PPP模式,如PFI(私营融资计划)和PF2,是公共部门与私营部门签署的一种长期合同,用于基础设施项目的设计、建设、融资和运营。具体包括新建学校、医院、道路、住房、监狱、军事装备与营房等项目。PPP模式应将工程完工、工程造价、项目运营绩效等风险转移给私营部门,使得公共部门免受项目工程进度延迟、造价失控和运营不佳等风险。


英国财政部认为,PPP是一种以公共部门和私营部门相互合作为特点的项目实施合同结构安排,广义的PPP包括从公共部门独立运作到私营部门独立运作之间的各种可能的合作执行政策、提供服务和建造基础设施的方式。


5.法国


法国对PPP的理解有广义和狭义之分。广义的PPP包括特许经营(Concession)、合伙合同(Contrat de Patenariat,简称“CP”),以及适用于特定领域的“行政长期租赁”、“医疗长期租赁”合同。其中,特许经营和合伙合同是法国两种最为主要的PPP合同模式。狭义的PPP仅指合伙合同。


法国PPP中心认为,PPP合同包括特许经营合同和合作合同(类似于英国的PFI合同)类。二者的区别见表1。


表1  PPP合同与传统公共工程合同的区别


Public works Contracts

公共工程合同

Partnership contracts and equivalents

合作类合同

Concessions

特许经营合同

Scope

范围

Design,construction

设计、施工

Design, construction, maintenance, operation

设计、施工、维护、运营

Design, construction,

maintenance,

commercial

exploitation

设计、施工、维护、商业开发

Term

期限

Short

短期

Long

长期

Long

长期

Payment

支付方式

Public

政府付费

Public or mixed

政府付费或混合形式

Users(with possibility of subsidies)

使用者付费(可能有政府补贴)

Risk transfer

风险转移

Limited to Construction

限于施工方面

Yes

Yes


6.印度


印度政府财政部经济事务司认为,PPP是公共部门与私营伙伴关于基础设施建设或服务提供的一种安排。在传统的建设合同中,私营部门仅承担设计和建设风险。但在PPP模式下,根据公共部门和私营伙伴之间的风险分担机制,私营部门可能还要承担融资、需求、运营等风险。


综合上述PPP定义,可以得出如下结论:


(1)国际上对PPP没有形成一个统一定义。与PPP相关的各种术语,在不同的国家有着不同的含义,而在同一个国家也因为环境和语境的不同而具有不同的含义;


(2)PPP强调公共部门(政府)和私营部门(社会资本方)构建合作伙伴关系的理念,但具体实施可以采用多种模式;


(3)PPP针对的是提供公共产品和公共服务的项目,因涉及公共利益,要求政府必须直接介入项目的实施结构安排。但是,政府的介入可采用多种方式,不一定要求政府出资;


(4)PPP项目属于私营融资模式,因此必须有私营资本(社会资本)投资。没有私营资本参与投资的项目不属于PPP项目;


(5)PPP项目强调建立政府和私营资本之间利益共享、风险共担的长期合作伙伴关系,发挥公共部门和私营部门各自优势,开展长期(全生命周期)合作,根本目的是要提高公共服务的质量和效率,分担项目风险,完善公共治理体系。



 03  ▌

PPP相关概念解析


1、PPP与BOT的关系


(1)BOT是PPP模式的具体实现方式 

PPP强调公共部门和私营部门之间建立“可持续伙伴关系”的理念,可以通过多种模式来实现。从逻辑上,BOT和PPP是不同层次的概念,不能将“BOT”和“PPP”两个概念等同起来。BOT是PPP模式总体框架下的项目运作具体方式。无论是使用者付费类PPP模式,还是政府付费类PPP模式,都可以采用BOT的方式进行运作,BOT强调项目必须经过“建设”、“运营”和“移交”等具体实施环节。不能将BOT等同于特许经营,也不能将BOT等同于政府付费类PPP模式。BOT强调的是项目实施不同阶段的具体活动。在实际操作层面,BOT又细分为很多具体的衍生演变形式,如BOOT、ROT、BOO、BLOT等,可根据项目交易结构特点选择灵活的具体实现方式。PPP则强调项目参与各方合作伙伴关系的理念。


(2)PPP与BOT的关注重点不同 

PPP和BOT的具体操作都没有固定模式。从合作模式、交易环节、权利义务及风险效益配置等角度,难以解读二者的区别和联系。二者的区别主要体现在理念层次上的差异。就字面含义而言,BOT主要强调项目能否建成(B)、运营(O)和移交(T),强调的是项目周期各阶段的具体活动。PPP主要强调能否构建一个可持续性的“合作伙伴关系”这种理念。如果BOT项目运作结构设计中充分考虑了有关各方的权利义务关系、风险和利益分担机制、构建具有可持续性的合作伙伴关系,那么这样的BOT就是PPP。如果BOT仅考虑项目运作各阶段的具体活动,而不考虑这些活动背后蕴藏的风险及伙伴关系构建,这类项目虽然属于BOT项目,但不属于PPP项目。 因此,不能将PPP与BOT视为同一层次的概念。


2、PPP与PFI的关系 


“PFI”是一种狭义的PPP,是PPP模式的一种类型,PPP模式的范畴大于PFI。PFI(Private Financing Initiative)术语的中文表述,如私营主动融资,私营发起融资、私营融资计划等,其基本含义就是强调要由私营部门出资进行项目建设,由政府购买服务。PFI概念起源于英国,这种项目的运作属于政府付费型PPP模式,应纳入政府采购的程序。


PFI 的含义本身是指“私营融资”,私营部门负责项目实施,但需要与公共部门建立伙伴关系,由政府部门根据私营部门提供公共产品的绩效进行付费。在英国,将这种公共产品提供模式称为“PPP”,即公私合作伙伴模式。因此,在英国,PPP和PFI属于同一个概念。后来,在国际上,又将PFI称为狭义的PPP,或者纯PPP,以体现与PPP其他模式的差别。国际上普遍所称的PPP,是指广义的PPP,即包括以使用者付费为基本特征的特许经营模式,和政府采购公共服务为基本特征的PFI模式,而不应该将PFI模式与广义的PPP模式等同起来。


由于PFI模式本身强调由私营部门对基础设施项目进行融资,因此部分专家认为PFI模式属于“私有化”的PPP模式。这种解释并不准确。基础设施投资建设的完全“私有化”和“服务外包”都不应纳入PPP模式的范畴。将“私有化”和服务外包排除到PPP的范畴之外,是因为这两种公共产品提供模式不是基于公共部门和私营部门建立长期合作伙伴关系的框架原则进行的。因此,将PPP分为“私有化”、“特许经营”和“服务外包”三种类型的划分思路,不利于理清PPP的概念及内在逻辑。 


3、PPP与特许经营的关系 


特许经营有两种基本类型,一是商业活动的特许经营(Franchise),如各种商业品牌加盟店;二是基础设施和社会事业领域的特许经营(concession),主要采取BOT及其演变的模式。PPP概念下的特许经营,专指第二类特许经营。从PPP概念的演进过程看,先有特许经营的概念,后有PPP概念。PPP概念的出现,源于英国的PFI,专指前期建设由私营部门出资,政府付费购买服务,因此需要和私营部门建立合作伙伴关系的社会事业项目运作模式。随后,政府和私营部门建立合作伙伴关系的理念得到大家普遍认可,并将以使用者付费为基础,通过特许经营模式提供公共服务的项目运作各种模式纳入广义PPP模式的范畴,将特许经营模式视为PPP模式的重要组成部分。在实际应用环节,不应将特许经营概念的外延进行扩大理解,认为特许经营与PPP属于同一个概念,而应该将特许经营模式视为PPP模式的一个重要组成部分。


4、PPP与政府采购的关系 


政府购买服务类PPP模式,在英国称为PFI,在法国称为CP。英国由于基础设施和社会事业投资建设领域的私有化程度很高,使得使用者付费类特许经营PPP模式很少使用,绝大部分PPP项目都是PFI项目,因此英国习惯上将PPP和PFI两个概念等同使用,即英国所讲的PPP,就是指政府付费类购买公共服务PFI模式,都应纳入政府采购公共服务的范畴进行管理。我国将所有类型的PPP项目都视为政府购买服务,源自于我国制定的很多PPP政策文件,主要借鉴英国基础设施局推广应用PFI的相关经验。英国是采用政府付费型PPP模式(即PFI模式)最充分的国家。但据英国基础设施局(IUK)提供的数据,PFI占英国整体公共部门投资的比例也仅有11%。即便是PFI,也仅是政府采购公共服务的方式之一,而不是全部。将PPP与政府采购公共服务等同起来,是对PPP概念的误解。


来源:转载自微信公众号《中咨研究》

  原创: 李开孟