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天和PPP/

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【资讯】地方政府购买服务项目迎整改:转换为PPP或代建模式

整肃政府购买服务

来源:《财新周刊》 文 | 财新记者 王晓霞

 

  在防风险的大背景下,财政部对地方政府债务的管理逐步收紧。6月2日,财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(87号文),通过负面清单的方式对政府购买服务作出规范。

  87号文与此前一个月六部委联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(50号文)一起,初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖。

  尽管相关部委和市场机构均认为,这两份文件并未超出新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)的内容,只是对原有规定的重新梳理和强调,但仍在市场上引发较大震动。

  过去几年间,随着地方债管理逐步收紧,在融资平台受限之后,地方政府通过政府与社会资本合作(PPP)、政府引导基金、政府购买服务等方式隐性举债现象日益突出。其中政府购买服务成本低、限制少,而且可以规避PPP的物有所值评价和财政可承受能力论证,受到地方政府的追捧。

  一位长期为地方政府提供咨询服务的大学教授估计,政府购买服务规模已达万亿元级别,基层政府和银行认为只要政府想做的都可以做成政府购买服务。

  有金融机构人士称,其所在机构投放的资金中,投向政府购买服务的数量远超合规PPP的资金。

  在PPP等方式受到严格限制的情况下,地方将政府购买服务视为重要的融资手段。中部省份一位财政厅人士告诉财新记者,其所在省份正准备发文鼓励政府购买服务,其中一些规定与87号文并不一致,相关文件会签过程中,87号文的出台打断了这一进程。

  政府购买服务异化为变相举债手段,与制度不完善和操作不规范有关。审计报告称,政府购买服务改革部分措施不到位。截至2017年4月底,中央部门政府购买服务指导性目录尚未出台;抽查的73家中央单位有44家未在预决算中反映政府购买服务情况;大多数省仅出台本级的指导性目录。

  在实践中,不仅政府购买服务范围被扩大,而且“先有预算后采购”这一基本原则也被漠视,很多政府购买服务项目实质是拉长版BT。

  87号文以负面清单的方式明确,严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

  从防范地方债风险的角度,这一要求无可厚非,但难点在于,在清理规范的过程中,已经建成的和在建的政府购买服务如何处理。

  中国财政科学研究院环境资源研究中心主任陈少强认为,应尽快出台补充通知,分类施策,而不应“一刀切”;对已经纳入预算、完成政府采购程序并签署政府购买服务合同的项目,继续按照原协议执行;对正在谈判的购买服务项目,紧急叫停;对即将实施的政府采购公共服务项目,按照87号文的精神执行。

  在相关政策措施尚未明确的情况下,目前一些政府购买服务项目中,金融机构已经暂缓放贷,直接影响到项目进度。


  政府购买服务泛滥

  2013年9月,厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,首次在中央层面提出“政府购买服务”的概念。此后政府购买服务开始快速发展,范围也从最初的居家养老、医疗卫生、教育、就业培训和社区服务等领域,扩大到棚户区改造、易地扶贫搬迁等建设工程领域。

  前述大学教授称,地方政府将政府购买服务应用到非常广泛的范围,首先以政府部门作为采购主体,多数情况下选政府的融资平台作为承接主体,承接主体拿着政府采购合同去找银行融资。

  财新记者在中国政府采购网搜索发现,将政府购买服务运用于建设工程项目非常普遍。比如,2017年6月16日,云南省怒江州兰坪县财政局发布的政府购买服务项目,名称为“怒江州兰坪县贫困村基础设施建设项目”,内容为兰坪县64个贫困村村组道路建设、农村安全饮水建设、校安工程、农村综合环境整治等,购买服务年限15年,纳入财政预算逐年支付,拟定怒江投资开发集团有限公司作为惟一服务商(即承接主体),后者为怒江州的一家融资平台公司。

  财政部地方专员办人士告诉财新记者,通常合同签订后,政府会通过预算决议等方式承诺未来支出责任,承接企业获得应收账款权利后,以此为质押向金融机构融资。

  财政部此前要求问责的地方政府的违法违规举债担保行为中,也有类似案例。

  2016年3月,南通朝霞新农村基础设施建设开发有限公司以应收账款项目向中信信诚资产管理有限公司(下称中信信诚)融资48620万元,后者通过发行“中信信诚·南通朝霞新农村基础设施应收账款债权投资4号专项资产管理计划”募集资金。此前2015年11月23日,南通市通州区人民政府向中信信诚出具承诺函,承诺资管计划融资资金已纳入通州区政府性债务管理,若出现债务偿还问题,区人民政府将安排还本付息资金偿付。财政部发出问责函后,因融资方申请提前回购计划投资债权,这一资管计划提前终止。

  一些地方政府将政府投资基金、PPP与政府购买服务嵌套在一起,放大杠杆。

  一位业内资深人士告诉财新记者,一些省份设立扶贫基金,以政府购买服务的名义向商业银行购买金融服务,签订设立基金的协议,商业银行出资70%作为优先级,地方政府出资30%作劣后,地方政府给金融机构付息,并将其列入政府购买服务,“其实就是打着购买服务的名义举债,风险很高”。

  接近财政部的人士表示,从局部看,某一领域政府购买服务风险不高,但目前各个领域都在做政府购买服务,蔓延开来,风险非常高。


负面清单争议

鉴于政府购买服务领域有泛化、滥用的趋势,87号文以负面清单的方式明确了政府购买服务的范围:严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。只有党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,可以例外,按照相关规定执行。

这在地方引发轩然大波。有地方政府人士称,这与此前的文件存在冲突。过去数年间,在相关部委甚至国务院的文件中,海绵城市、地下综合管廊、农村公路建设等领域,均有涉及政府购买服务的内容。

中国财政科学研究院环境资源研究中心主任陈少强撰文指出,87号文之前,政府购买服务是按照正面清单方式管理的,部分领域同时出现在正面清单和负面清单上,造成地方政府和相关市场主体无所适从。

不过,前述接近财政部的人士并不认为87号文和此前的文件存在冲突。他称,《政府采购法》明确规定,采购内容分为三类:货物、工程和服务,其中服务并不包括工程。此前文件中,在前述领域的可以采用政府购买服务的方式的只是日常运营服务,而不是建设工程,“认为建设工程可以作为政府购买服务的内容,是选择性理解”。

地方倾向于将建设工程纳入政府购买服务的一大原因是,政府购买服务程序简便,限制少,既可规避PPP的物有所值评价、财政可承受力论证,还可绕开招投标、工程管理等要求。

“政府购买服务应遵循先有预算后购买的原则,年度预算未安排资金的不得实施政府购买服务。”前述接近财政部人士强调,纳入预算后才能叫做购买,否则就是融资。

在实践中,这一原则往往被忽略。87号文重申,年度预算未安排资金的,不得实施政府购买服务。同时要求,政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限(三年)内。

“目前很多政府购买服务实际并未在预算中安排,且时间跨度普遍超过五年、十年,期限很长。”中国青年政治学院副教授吉富星告诉财新记者。

2017年1月,财政部致函内蒙古自治区人民政府,要求问责内蒙古自治区交通运输厅利用伪政府购买服务违法违规举借债务的行为。

此前内蒙古交通运输厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”,约定于建设期及建设期后第1年至第17年或18年通过购买服务资金支付项目建设资金;后者作为承贷主体,向农业发展银行贷款105.5亿元,资金使用和项目实施主体实际为各盟市旗县交通局。这一协议不仅将建设工程列入政府购物服务,而且期限长达十几年,也未将其纳入预算管理。

“现在的政府购买服务大部分都是BT。”一位知情人士表示,这与规范的政府购买服务的区别在于,没有遵循“一手交钱一手交货”的原则,服务承接主体交付工程或服务时,采购主体并未同时支付相应对价,而是将支付行为延后到之后的若干年。


在建项目整改难

今年以来,财政部对地方违法违规举债行为问责力度加大,各地对相关文件的重视程度也明显提高。

87号文要求,各省级财政部门会同有关部门全面摸底排查本地区政府购买服务情况,督促相关地区和单位限期将违法违规问题依法依规整改到位,排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。

“存量项目需要梳理,列入负面清单的只能暂停。”一位西部融资平台人士表示。他所在的融资平台作为项目实施主体,参与了基础设施建设、土地开发等领域的政府购买服务项目,“87号文影响很大,金融机构还处于政策解读阶段”。

他称,银行已经暂停对政府购买服务项目的贷款。目前的情况是对列入负面清单的项目,银行不再投放贷款,已经投放但平台尚未使用的贷款,部分转投到了正面清单中棚户区改造等领域,已经使用了的贷款,还没有银行要求提前还款。

陈少强也称,东部某市采用政府购买服务从事项目建设,国开行、农发行等给到对应项目的融资期限是10年-30年,规模达上千亿元。87号文公布后,这一地区所有的银行停止已签合同业务的放款了。银行部门的态度是,如果87号文不做调整,银行将暂缓所有贷款。“在建的政府购买服务项目怎么处理,是最麻烦的问题。” 吉富星认为,半拉子工程很难找到别人接手,如果不继续建完,项目效益没出来,沉没成本很大。而已经建成的项目,钱已经都花了,要整改也很难。

前述接近财政部的人士认为,对已完工的项目,要把原来签订的政府购买服务合同修改为政府采购工程合同,每年履行付款义务;在建项目,可以用今年发的地方政府新增债券置换成政府采购工程,也可以转成规范的PPP模式来做,“真正困难的是举借债务过多,超过三年预算能安排资金的项目”。

实际操作中,无论是转为政府采购工程还是规范的PPP,都存在一定难度。

吉富星认为,将政府购买服务转换为政府采购工程,需要与年度财政预算和中期财政规划相衔接,采购期限应限制在三年以内,一些小的项目可行,但政府购买服务存量太大,地方财力无法承受。

有地方政府开始考虑将尚未开始建设的政府购买服务项目转换为PPP。“需求很强烈,但难度很高。”中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部执行董事周良仪告诉财新记者,政府购买服务转换为PPP难点主要体现在三方面:一是PPP的社会资本方以什么对价来接盘,双方的权利、义务如何确定;二是转让标的物的股权价值、资产价值认定难;三是投资程序的问题。

“政府购买服务转换为PPP,接盘的社会资本方既要防止政府不承诺,项目按原来政府购买服务的方案继续,也要防止政府过度承诺。”周良仪提醒。

制约政府购买服务转成PPP项目的另一因素是,PPP项目本身的限制。PPP项目操作流程包含识别、准备、采购、执行、移交5个阶段、19个步骤,财政部第一批示范项目平均落地周期约15个月,第三批项目落地周期虽已加快,但仍需要11个月左右。此外,物有所值评价、财政承受能力论证以及公开招标,都会对地方政府行为构成比较强的约束。

“87号文没有设置新老划断和过渡期,对存量项目全盘否定似乎有失公平。” 君泽君律师事务所合伙人靳林明认为,政府购买服务项目的整改,涉及到政府、服务提供方、金融机构、新投资人等多个机构,考虑服务提供方的类型、购买服务的类型、合同履行阶段等,可以考虑完善手续变更为PPP、终止合同进行TOT、ROT操作,资产组合后进行其他市场化操作等。

吉富星称,鉴于地方政府的变通能力太强,对政府采购服务应该踩急刹车,但是否一刀切值得商榷,“应该有一个存量项目置换、调整的过程”。


标题:以购买服务的名义违规举债遭严查

作者:《财经》记者 周哲/文 王延春/编辑

摘要:用政府购买服务的手段违规举债,既不受预算约束,也不受PPP项目占预算支出比例10%的限制,走到了政策监管的“中间地带”,可能造成不透明的地方政府债务风险。

继不久前财政部等部门发文禁止地方借PPP、政府投资基金等名义违规举债融资,财政部近日再度发文严责假借政府购买服务名义变相举债融资行为,意味着中央层面对地方政府及其部门各类违法违规融资方式全面叫停,一些变相违法违规举债融资的工具在近期被严厉规范,回归正道。

6月2日,财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(下称“87号文”)。明确了政府购买服务内容重点应当是有预算安排的基本公共服务项目,严禁各地将建设工程作为政府购买服务项目,严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

5月3日,财政部等六部委共同发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(下称“50号文”),对地方融资平台、PPP、政府投资基金等各类行为中隐含的违法违规举债作出严厉规范。财政部有关负责人表示,50号文和87号文的陆续出台,意味着这已“初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖”。

举债规模或超PPP

目前利用政府购买服务来违法违规举债担保,发展到了什么规模和程度,是业内人士热议的话题。《财经》记者从各个渠道调查了解到,总的政府购买服务规模没有官方统计数据,但大部分金融机构投向政府购买服务项目的融资金额比投向PPP项目的融资金额大。

“尽管披露信息有限,但我们观察,具体政府购买服务的总量应该很大。”长期关注地方政府债务的穆迪副董事总经理、大中华区信用研究分析主管钟汶权对《财经》记者直言。

《财经》记者查询到,2015年全国采购的规模是2.1万亿元,其中政府采购服务类金额是3343亿元。但长期研究政府购买服务的中国人民大学公共管理学院常务副院长许光建提醒记者,政府购买服务和政府采购服务是不同的概念。政府采购的概念很早就有了,但政府购买公共服务是新概念,2013年开始全国推广。“全国政府购买服务的数据没有发布过。”许光建直言。

PPP行业专家、锦天城律师事务所合伙人刘飞也对《财经》记者称,3000多亿元的政府采购服务应该不全,有的金融机构一家投向政府购买服务的金额就远超这个数。据她了解,大部分金融机构投向政府购买服务的融资额比投向PPP的融资额要大的多。

2017年3月末,农业银行副行长王纬在业绩发布会上表示,农业银行目前对地方政府平台公司贷款余额为5200多亿元,对政府购买服务项目的融资业务余额为1123亿元、PPP项目融资余额128亿元、政府产业基金538亿元。这可明显看出,比起PPP,金融机构更愿意将贷款投向政府购买服务。

除了农行,截至2016年末,工商银行在政府购买服务领域的融资余额已超过2000亿元,重点支持了棚户区改造、地下综合管廊与海绵城市建设、河流治理等业务领域。

这意味着,政府购买服务规模虽然没有统计,但数额可能远超过政府采购服务的3343亿元。多位业内人士认为,政府购买服务很可能超过PPP的落地规模2.9万亿元(截至2017年3月的数据),问题之严重不容小觑。

这也可以解释,在六部委联合发布50号文之后,财政部为什么要单独发文针对政府购买服务,规范其违法违规举债融资行为。

一位接近财政部的人士在50号文发布之后对《财经》记者透露,“政府购买服务是财政部单独负责的,所以六部委共同的50号文里没有提这件事,之后财政部单独发文规范。”

政府购买服务如何变成违法违规举债的工具,具体是如何操作的,让不少人不解。2017年1月初,被财政部点名且发函追责的内蒙古自治区交通运输厅的案例,便是典型的以政府购买服务为名违法违规举债融资。

据了解,内蒙古交通运输厅和内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”,约定于建设期及建设期后第1年至第17年或者18年通过购买服务资金,支付项目建设资金,支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体,向农业发展银行贷款105.5亿元,资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。

上述接近财政部的人士对《财经》记者解释,此例违反了多项规定。首先,内蒙古交通运输厅没有经过内蒙古财政厅,直接和社会资本签订十几年的协议。没有纳入预算,意味着不确定地方财政有没有这么多钱。其次,即便是纳入预算,内蒙古财政厅也只能是纳入年度预算,不可能纳入十几年的预算。再次,政府购买服务针对的是服务,不可能是工程。政府购买服务是独立于政府采购工程和采购货物之外的,不可用于采购工程。“这是典型的违法违规举债”。

据《财经》记者了解,平台公司拿着和对政府的应收账款去银行抵押融资,可能会导致坏账的产生。因为该笔应收账款实际上只是内蒙古交通厅承诺未来十几年支付项目建设资金,并没有实际纳入财政,本质上没有任何保障。

针对上述问题,此次87号文都做了严格规范。首先强调严格按照规定范围实施政府购买服务,只能购买基本公共服务,不能购买建设工程和融资。其次坚持先有预算、后购买服务。政府购买服务要在年度预算和中期预算规划期限内,这意味着协议和合同期限应在三年之内。再次,不可虚构政府购买服务协议,或者虚构应收账款帮助平台公司等企业融资。

87号文首次给出了政府购买服务的“负面清单”,包括:不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

财政部还给出了整改时间表,要求各省级财政部门全面摸底排查,发现问题的依法整改到位,并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。

剑走“中间地带”

刘飞表示,用政府购买服务的手段来购买工程、违法违规举债,既不受先预算后采购的约束,也不受PPP项目占预算支出比例10%的限制,走到了中间地带,会造成巨大的、不透明的地方政府债务风险。

她所说的10%,指的是财政部要求的财政可承受能力论证,即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的金额占一般公共预算支出比例应当不超过10%。以便控制PPP项目规模和由此带来的债务规模。

实际上,2013年开始全国推行的政府购买服务,初衷和融资举债没有关系,而是创新公共服务的提供方式,使得公共服务的提供效率更好、质量更优。财政部有关负责人直言,国务院推进政府购买服务的初衷,还包括与事业单位改革相结合,坚持费随事转,带动和促进政事分开、政社分开。

据了解,政府购买服务起源于2013年8月30日的国办发96号文,即《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,这是开展政府购买服务工作的纲领性文件。

2016年11月30日公布的《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》,将事业单位分成四类,并设立了事业单位改革的目标,即在2020年底,现由公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项,全部转为通过政府购买服务方式提供,将财政拨款改为政府购买服务。

“一本好好的经给念歪了。”帮助地方政府做了几百个PPP项目的北京中建政研信息咨询中心总经理杨贺龙对《财经》记者直言。他认为,政府购买服务之所以发展到违规举债的地步,一方面有地方政府对基建投资需求的压力;另一方面政府购买服务确实存在一些漏洞,比PPP“更好用”,落地时间更短、程序更简单。

他对记者称,2008年金融危机之后,经济增长乏力,出口、消费增长缓慢,更多地靠投资拉动经济增长,而且近年来民间投资并不活跃,更多地依赖政府投资。一开始政府多采用委托代建的模式,即政府出钱、企业来建,在财力可支配的条件下不会产生大量债务。后来政府开始要求企业垫资,垫资的时间也越来越长,逐渐变成了“代建+垫资”模式。之后政府又希望企业具备融资功能,变成了融资代建模式,这就是典型的BT模式(即“建设—移交”模式)。

2010年做了大量的BT项目。一般BT项目的期限都是“3+2”,即3年后开始启动政府回购,2013年便成了回购高峰期。对政府财政产生了巨大的压力,只能通过拉长BT回购期限的方式变成BOT(即“建设-经营-转让”模式)。所以2013年开始力推PPP,大家对PPP的热情很高涨。

“但是随着PPP10%的限制下额度越来越有限,地方政府还认为PPP落地太慢,有的地方政府才开始思考怎么变通。但发地方债有额度和程序的限制,地方融资平台又因为2014年底清理债务也行不通(43号文明确融资平台不得为政府融资),几方挤压之下,2015年下半年开始,地方政府的目光才纷纷转向了政府购买服务。”杨贺龙直言。

而政府购买服务相比于PPP而言落地时间快、程序简单,也是它被地方政府“盯上”的理由。

根据财政部PPP中心的数据,截至2016年底,进入国家示范项目的247个落地示范项目,平均每个项目落地周期12.8个月。杨贺龙解释称,即便是落地快一点的项目也需要6个到8个月。

据悉,PPP项目操作流程包含识别、准备、采购、执行、移交五个阶段,共19个步骤,过程非常严格。杨贺龙透露,一般来说,政府当年的城建规划在每年的二三月份送到当地人大审批,人大审批完之后三四月份分解任务,大概从4月份开始进入PPP的流程。采购咨询公司需要一个月,咨询公司做报告需要两个月,包括项目立项、PPP实施方案和物有所值评价和财政可承受能力论证,还包括报告的审批等,到了采购环节,要求资格预审一个月,招投标一个月,合同谈判和项目公司成立一个月,这样PPP项目真正落地要到十月份,当年就剩两个月来开工建设,任务往往完不成,还有很多项目还在排队等着,所以让地方政府很发愁。

相比之下,政府购买服务落地非常快,不需要两个论证(即财政可承受能力论证和物有所值评价),不受10%的限制,只需要做实施方案。有些地方政府还会采用单一来源采购、甚至某些项目直接指定由融资平台公司或国有企业来承担,不用公开招投标;即便公开招投标也非常快,一般一两个月就落地了。

天风证券固收团队的报告指出,政府采购公开招标在中标之前通常需要经过签订委托协议、编制招标公告、发布招标公告并发出招标文件、组建评标委员会、开标、评标等流程。根据规定,招标文件发售时间不短于五个工作日,从领取招标文件到提交投标文件截止之日止最短不少于二十日,公示时间不少于三个工作日。因此,整个招标流程需要一个月左右,这还仅仅是法定时间。如果采用单一来源采购的方式,最快仅需一周时间左右。

“因此政府购买服务以其特有的‘优势’,成了迎合政府投资需要的一种融资模式。”杨贺龙称。

除此之外,政府购买服务和PPP的概念也常常混淆。PPP分为三类:使用者付费、政府付费、可行性缺口补助。刘飞直言,很多人将政府付费类PPP项目和政府购买服务混淆,认为公益类基础设施投建PPP项目的收入来源是政府付费,因此就是政府购买服务,可以直接适用政府购买服务的相关法律法规进行简化操作,而无需适用PPP的相关法律法规。

事实上,多位业内人士反映,很多部委的文件也将PPP和政府购买服务的概念混淆,难免让人误解。比如2014年9月,财政部公布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》提到,“政府和社会资本合作模式(PPP)的实质是政府购买服务”;2014年12月发改委公布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》提到,“对于主要依靠‘政府付费’回收投资成本的(PPP)项目,可通过政府购买服务推进”;2016年10月24日发改委发布的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》提到,“政府和社会资本合作(PPP)模式主要包括特许经营和政府购买服务两类”。

存量项目去向棘手

“87号文刚刚出炉,地方政府现在是抓耳挠腮的阶段。”杨贺龙称。最近不少地方政府、融资平台和社会资本方在微信上向他提问,尤其关注存量违规政府购买服务如何转化的问题。

中诚信研究院地方政府和城投行业分析师杨小静对记者表示,对于增量项目而言,87号文发布之后肯定会受到完全严格的规范,如果违规会被处罚,地方政府也不敢冒险。但是存量项目怎么办是个难题,全部推翻也不现实,涉及到社会资本已经投入的部分,若全部推翻可能会产生损失。“所以地方政府还在观望和权衡,都不希望已经做了的项目被撤销。”杨小静称。

根据《财经》记者的采访,业内人士认为存量违规政府购买服务项目大致有三个出路。

一是将其转化成PPP。“这样的话肯定会有大量政府购买服务的项目需要转化成PPP,尤其是挤进政府付费型PPP里面来。”刘飞直言。

但刘飞同时还担心,政府购买服务转化成PPP是否会突破10%的红线,另外转化成PPP是不是需要重新招投标选择社会资本,那此前投入了的投资人何去何从。“整改确实需要相关部门给予一定的政策指引。”刘飞称。

第二种方式是转成代建模式。杨贺龙认为,从地方政府投融资诉求实现的角度出发,本来PPP和政府购买服务项目都是代建模式延伸而来的,现在也可以将期限缩短,回归到代建模式。比如将拉长到十余年的政府购买服务,拉回到两三年的代建项目,列入财政预算范畴。但这种方式的问题在于地方财政压力会瞬间增大,操作起来比较困难。

第三种方式,据一位不愿具名的业内人士透露,更多的地方政府还是在观望中央决策层的执行力度,很有可能自查之后选择部分典型案例上报,部分存量项目可能会继续保留。

杨小静对《财经》记者表示,只要基建拉动经济增长的模式没有改变,地方政府还面临着基建投资的压力,只要地方政府事权和支出责任还是不匹配,城投公司承担地方基建和投融资的职能就不会发生根本变化,但随着政策的执行力度的加强,未来地方城投公司的投融资行为会逐步规范,城投公司也会有所转型。“最终政策执行的力度取决于中央和地方的博弈。”杨小静称。

中央层面严格规范违法违规举债担保行为,但如何达到控制债务风险和稳定基建投资增速的平衡,一直为各方所关注。

穆迪副董事总经理Marie Diron在6月13日的“穆迪—中诚信国际2017年中信用展望研讨会”上直言,目前中国的中央政府想制定一些规则,更加清楚地来区分地方政府融资平台和地方政府的债务关系,这个政策的执行,实际上会区分开政府债务的职责。但是在政策执行过程中会存在各种可能性,有可能会重新分配或有负债,债务转向地方的国企,也有可能会把或有负债变成政府的直接负债。

接受采访的业内人士表示,堵上后门之后,政府购买服务不能购买基建工程、融资平台也不能帮助地方政府的基建项目举债了,将来会如何将前门再开大一点值得关注。地方政府仍有基建投资的需求和经济增长的压力,靠目前的地方债额度和PPP额度恐怕是难以满足其需求。

首先是地方债额度可能会进一步扩大。钟汶权认为,在过去两年地方债的发行规模是远超城投债的,假设政府债资金全部用于投资,足以替代城投公司的投资功能(见图)。但是过去两年,80%左右的政府债都是用于债务置换,所以新增地方债的额度不足以支持基建融资。随着债务置换计划2018年完成,将有很大的空间和市场的容量让给新增地方债,其支持投资的能力会大大提高,逐步取代平台公司发债。

而且6月1日,财政部公布了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(简称“62号文”),2017年先从土地储备领域开展试点,发行土地储备专项债券,在8000亿元的专项债限额内发行。

钟汶权解读称,一方面,中央通过50号文,不允许地方政府将土地、工业性资产注入融资平台,也不允许把土地将来的收益抵押给银行支持平台还债。这就堵住了大部分地方融资平台从政府获得的支持,基本上平台公司现有的融资渠道和融资来源都被截断了。另一方面,中央通过62号文推出土储专项债,以前很多土地储备都是通过平台来做,现在直接让地方政府发土储专项债,地方政府维持平台公司的意愿也逐渐降低,这将加快平台公司的转型。

钟汶权对《财经》记者称,现在土储专项债刚刚试点,未来规模还会逐步扩大。何况未来市场有这个容量,专项债的额度可能会进一步提高。

其次,PPP10%的红线是否会突破也值得讨论。对于一些地方而言,10%的额度很容易满,未来做PPP的空间也有限。

在4月份北京市财政局举办的政府和社会资本合作(PPP)培训班上,财政部金融司金融五处副处长易谟透露,10%的比例指的是每一年度地区全部PPP项目需要从一般公共预算中安排的支出,占一般公共预算的比例不超过10%。这仅限于需要从一般公共预算中安排的支出,并不包括政府性基金预算,以及政府以土地、实物资产、无形资产等投入的部分。这些政府支出责任需要识别和全面把握,但不受10%比例限制。

杨贺龙认为,财政部直接抬高10%的红线可能性不大,但是10%红线不含政府性基金这种表态也是某种程度上的放松,给地方一定的空间。他直言,本轮调控的目标在于对地方融资举债行为的规范,并非不让地方政府举债,国家把防控地方政府债务风险放在重要位置,确保不出现区域性和系统性风险,实现“债务可视化”。

业内人士认为,中央连续公布50号文和87号文,举重拳整治地方违法违规举债,这仅是开始。堵后门之后将采取什么行动开前门也同样重要,这不仅影响着地方实际执行力度,也影响着2017年基建投资的增速。

《财经》记者 周哲/文 王延春/编辑(本文首刊于2017年6月26日出版的《财经》杂志)